Les fonc­tion­naires

La première ligne de partage, c'est l'architecture même du système. Il n'existe pas une fonction publique mais trois, séparées depuis les années 1980. La fonction publique d'État regroupe les agents des ministères, l'enseignement, la police, la justice. La fonction publique territoriale rassemble les personnels des communes, départements et régions. La fonction publique hospitalière couvre les hôpitaux et une partie du médico-social. Trois ensembles de taille comparable, avec leurs règles, leurs cultures et leurs carrières propres.

Ces trois mondes se connaissent mal et se mélangent peu. Un agent territorial passe rarement à l'hôpital, un enseignant d'État ne devient presque jamais cadre d'une collectivité. Les conditions de travail, les rémunérations, le prestige associé diffèrent nettement. La territoriale concentre beaucoup d'emplois peu qualifiés, souvent féminins et mal payés. L'hospitalière porte la pénibilité physique des métiers de soin. L'État abrite aussi bien des enseignants que les fameux grands corps. On range tout cela sous un mot ; Rouban montre qu'on additionne des réalités qui ne communiquent pas.

Reste ce qui unit malgré tout : le statut. C'est l'élément que le grand public associe le plus à la figure du fonctionnaire — l'emploi à vie, la sécurité. Rouban en retrace la logique, qui n'a rien d'un cadeau. Le statut général de 1946, puis sa refonte au début des années 1980, visait moins à protéger les agents qu'à protéger l'intérêt général d'eux. En garantissant la place, on soustrait l'agent aux pressions : il ne doit sa carrière ni à un patron, ni à un élu, ni à une faveur.

L'idée vient de loin. Sous la Troisième République, l'administration était un terrain de clientélisme : on nommait, on révoquait au gré des majorités. Le statut est né du souci inverse — rendre l'agent indépendant du pouvoir politique du moment, pour qu'il serve la loi et non l'homme qui l'applique. La sécurité de l'emploi est la contrepartie d'une neutralité exigée. Le fonctionnaire n'a pas le droit de faire grève sur certaines fonctions, doit une obligation de réserve, sert l'État quelle que soit la couleur du gouvernement.

Si « les fonctionnaires » ne forment ni un groupe social cohérent, ni même une catégorie juridique stable, pourquoi le mot garde-t-il une telle charge ? Parce qu'il a cessé d'être une description pour devenir un personnage politique. Rouban montre que le fonctionnaire fonctionne comme un écran de projection : chaque camp y voit ce dont il a besoin pour raconter sa propre histoire de l'État.

Pour une partie de la droite libérale, le fonctionnaire incarne la dépense, la rigidité, le privilège à la charge des autres : réduire son nombre devient un symbole d'efficacité, bien au-delà de ce que les économies réelles justifient. Pour une partie de la gauche, il incarne au contraire le service public menacé, le dernier rempart contre la marchandisation, le dévouement mal récompensé. Les deux récits parlent du même mot, mais aucun ne parle vraiment des agents : ils parlent d'une idée de l'État, défendue ou combattue à travers une silhouette.

Au bout de l'enquête, le mot a fondu. Il reste cinq millions et demi de personnes, réparties en trois fonctions publiques qui s'ignorent, hiérarchisées en catégories étanches, de plus en plus nombreuses à travailler hors du statut qui définissait pourtant le corps. L'infirmière, l'agrégé, l'agent territorial et l'administrateur partagent un employeur et une étiquette — guère davantage. Ce que Rouban appelle « les fonctionnaires » est moins un groupe qu'une catégorie statistique qu'on a longtemps prise pour une communauté.